Организация эффективного государственного регулирования и поддержки образования и науки является непростой задачей. Можно выделить несколько основных этапов реформирования правовой идеологии, предшествовавшие нынешним представлениям о государственном регулировании и финансовом обеспечении в образовании и науке.
В период до 90 годов прошлого столетия государственное регулирование и финансирование в области науки имело в своей основе простую схему. Объем бюджетного финансирования в области науки рассчитывали, исходя из директивно устанавливаемого количества научных работников в стране и среднего планового норматива материально-технического оснащения штатного рабочего места в научной организации. Правовое регулирование деятельности в области образования и науки определялось целями и нуждами государства. Главную роль играла политическая воля, аранжированная инструкциями, методическими указаниями и рекомендациями. Подзаконные акты государственных органов исполнительной власти использовались чаще, чем нормы законов. Тексты законов во всех важнейших для практики случаях отсылали гражданина к актам министерств и ведомств. Особенностью правовой идеологии государственного управления, доминирующей в тот исторический период, являлось уравнивание минимальных доходов внутри каждого из слоев населения, выделенных по формальным признакам (по профессиональной принадлежности, стажу работы или иным факторам). Правовая система страны в целом и, в частности, конкретное содержание отдельных норм отражали тогдашнее экономическое и политическое устройство страны, когда единственным координатором, работодателем и социальным партнером для участников научно-исследовательского процесса было государство. Законодательство в области образования и науки постоянно прирастало требованиями, распространяющими на участников образовательной и научной деятельности разного рода доплаты, льготы и иные преференции, относящиеся к пенсионному, жилищному или другим отраслям права.
После известных социально-политических реформ начала 90-х годов XX века правила финансирования в области образования и науки в целом сохраняли прежнюю схему, но бюджетные назначения перестали исполняться. Для компенсации недостачи бюджетных ассигнований учреждениям образования и науки разрешили использовать средства, полученные в результате предпринимательской деятельности. Были введены налоговые льготы в области образования и науки, чтобы компенсировать недополучаемые бюджетные назначения. Проникновение либеральных тенденций в правовую идеологию российских законодателей имело своим результатом инкорпорацию ряда не свойственных прежде концепций и идей в тексты законов России. Все чаще стали появляться цитаты и обороты из зарубежной юридической практики, а также принципы и положения, по своей обоснованности и лексике напоминающие декларации. Правовые новшества не всегда были обеспечены экономическими, материально-техническими или кадровыми ресурсами. Поэтому неисполнение предписаний закона стали достаточно привычным явлением. В качестве средства борьбы с указанным явлением в дополнение к одним неисполняемым законам стали принимать другие, имевшие целью отследить исполнение предыдущих. Нормы бюджетного и налогового законодательства, административного, трудового и иных отраслей права стали занимать чуть ли не самостоятельное положение в текстах отраслевых законов в области образования и науки. Примером может служить появившийся в этот период закон О науке и государственной научно-технической политике. Указанная тенденция была даже некоторым образом узаконена вследствие принятия Федерального закона от 9 июля 1999 года 159-ФЗ О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, где указано: Законодательные акты Российской Федерации в области образования, науки, научно-технической политики, культуры, принятые до введения в действие Кодекса, содержащие нормы, регулирующие бюджетные отношения, действуют, если они не признаны утратившими силу. Подобные заимствования из иных разделов правовой системы России способствовали возникновению коллизий и противоречий. Юридические несоответствия выправить не удавалось, так как даже федеральный бюджет не исполнялся, что позволяло в любой момент признать не действующим любой договор вследствие обстоятельств неодолимой силы.
_________________________
первоначальный текст опубликован в СЗРФ, 01.01.2001, 1, (частьII) ст. 20 СЗРФ, 12.07.1999, 28, ст. 3492
После 2000 года роль государственного управления начала меняться, бюджетные назначения начали исполняться, целевая бюджетная поддержка образования и науки начала вытеснять налоговые льготы. На процесс развития законодательства в области образования и науки целенаправленно и последовательно оказывает влияние международное сотрудничество, обусловленное стремлением России стать полноправным партнером в сообществе развитых стран. Источником и основой реформ служат действующие социальные и экономические реалии нашей жизни.
Реформирование правовой системы России в области образования и науки реализуется в следующих основных направлениях:
исключение из федеральных нормативных правовых актов отраслевого законодательства норм, не относящихся к полномочиям Российской Федерации, а также уточнение прав собственности в части распоряжения федеральным имуществом подведомственными учреждениями;
_________________________
См. Постановление Правительства Российской Федерации 71 от 10.02.2004 О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений
исключение из отраслевого законодательства норм финансового права, административного права, конституционного права;
_________________________
См. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 12.07.2004 О бюджетной политике в 2005 году и Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 249 О мерах по повышению результативности бюджетных расходов
Исключение норм или отмена федеральных нормативных правовых актов, не обеспеченных федеральным бюджетом;
_________________________
См. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 30.05.2003 О бюджетной политике в 2004 году
введение унифицированных юридико-технических конструкций и приемов для нормативных правовых актов из различных отраслей права.
Обилие рассредоточенных по разным отраслям права нормативных правовых актов, содержащих юридические нормы в области образования и науки, вызвало к жизни идею систематизации отраслевого законодательства в области образования и науки, чтобы устранить его несогласованность с нормами финансового, административного и международного права, а также убрать внутренние противоречия. Более полное развитие и реальное конструктивное воплощение идея кодификации отраслевого законодательства получила в области образования.
_________________________
Мельников И.И., Сафаралиев Г.К., Бердашкевич А.П. Структура законодательства о науке как отрасли права// М., Издание Государственной Думы, 2002 г. 264 c. Сырых В.М. Образовательное право как отрасль российского права // Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации - М., 2000, 135 с.; Сырых В.М. Образовательное право как отрасль Российского права // Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов. - М., 2000, 136 стр.; Концепция общей части Кодекса Российской Федерации об образовании (проект) / Под общей и научной редакцией В.М. Сырых, д.ю.н., проф.; Ю.А. Кудрявцева, к.ф.н., с.н.с. - М.: Исследовательский центр проблем качества подготовки специалистов, 2001. - 69 с.
Особенно резко проблемы несогласованности нормативных правовых актов Российской Федерации начали проявляться в области разделения компетенций между уровнями власти. Проблемы накапливались давно, но широкие публичные дискуссии возникли при обсуждении проекта федерального закона О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов в связи с принятием федеральных законов О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Примерно 200 федеральных нормативных правовых актов были изменены или утратили силу после принятия этого закона.
Помимо уточнения предметов ведения и разделения полномочий упомянутым выше законом внесены поправки во многие акты в области образования и науки. Возникновение последних обусловлено разными причинами. Давно стало очевидным, что нужно очистить правовое поле в области науки от недействующих, коллизионных, дублирующих и иных норм. Нормы, заимствованные или пересекающиеся с положениями из иных отраслей права, стали играть роль нормативных сорняков. Правовой статус субъектов в области науки перестал отвечать реалиям социально-экономической ситуации. Кроме того, существовавшая в определенный период политическая неопределенность в сочетании с юридической эйфорией, как результат корпоративных или личных, идеологических или экономических лоббистских интересов, способствовали насыщению отраслевых законов отрывочными нормативными сентенциями.
Настоящая работа имеет целью проанализировать системные изменения правового регулирования, произведенные в области науки.
Государственная политика в области образовательная – это целенаправленная деятельность государственных органов в области образования. Основополагающие начала, идеи, на которых базируется вся деятельность государственных органов, направленная на эффективное регулирование образовательных отношений, на их развитие, совершенствование, называются принципами государственной политики в сфере образования.
В Законе об образовании провозглашены основные принципы государственной политики в сфере образования (общие принципы):
· гуманистический характер образования, приоритет общечеловеческих ценностей, жизни и здоровья человека, свободного развития личности; воспитание гражданственности, трудолюбия, уважения к правам и свободам человека, любви к окружающей природе, Родине, семье;
· единство федерального культурного и образовательного пространства; защита и развитие системой образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства;
· общедоступность образования, адаптивность системы образования к уровням и особенностям развития и подготовки обучающихся, воспитанников;
· светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;
· свобода и плюрализм в образовании;
· демократический, государственно-общественный характер управления образованием; автономность образовательных учреждений;
Федеральном законе «О высшем и послевузовском образовании» выделяются следующие принципы, присущие сфере высшего и послевузовского профессионального образования (специальные принципы):
· непрерывность и преемственность процесса образования;
· интеграция системы высшего и послевузовского профессионального образования Российской Федерации при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы в мировую систему высшего образования;
· конкурсность и гласность при определении приоритетных направлений развития науки, техники, технологий, а также подготовки специалистов, переподготовки и повышения квалификации работников;
· государственная поддержка подготовки специалистов, приоритетных направлений научных исследований в области высшего и послевузовского профессионального образования;
Российское государство провозгласило область образования приоритетной. Основные направления развития образования обозначены в национальном проекте «Образование», первоочередная задача которого – дать системе образования новый стимул к движению вперед.
Реализация проекта предусматривает несколько аспектов. Во-первых, она поможет выявить возможные "точки роста". Государство будет стимулировать инновационные программы, поощрять лучших учителей, выплачивать гранты талантливым молодым ученым, то есть делать ставку на лидеров и распространять их опыт. Во-вторых, проект предполагает внедрение новых управленческих механизмов, чтобы сделать образовательную систему более прозрачной и восприимчивой к запросам общества. Наконец, значительные изменения коснутся механизмов финансирования образовательных учреждений. Бюджетные средства на реализацию программ развития будут направляться непосредственно в школы, а новая система оплаты труда учителей ориентирована на стимулирование качества и результативности педагогической работы. Различные компоненты национального проекта усиливают друг друга, с разных сторон направляя образовательную систему к единым целям, обеспечивая системные сдвиги.
Государство обеспечивает приоритетность развития высшего и послевузовского профессионального образования посредством:
1) финансирования за счет средств федерального бюджета обучения в федеральных государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования не менее чем ста семидесяти студентов на каждые десять тысяч человек, проживающих в Российской Федерации;
2) расширения доступа граждан Российской Федерации к высшему образованию;
3) предоставления обучающимся (студентам, аспирантам, докторантам и другим категориям обучающихся) в государственной системе высшего и послевузовского профессионального образования государственных стипендий, мест в общежитиях, иных мер социальной поддержки в соответствии с законодательством;
4) создания условий для равной доступности высшего и послевузовского профессионального образования;
5) создания условий для интеграции высшего и послевузовского профессионального образования и науки. Федеральным законом от 01.12.2007 №308-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» в Закон о высшем образовании введена статья 2.1 «Интеграция высшего и послевузовского профессионального образования и науки», которая предусматривает формы такой интеграции:
1) проведение высшими учебными заведениями научных исследований и экспериментальных разработок за счет грантов или иных источников финансирования;
2) привлечение высшими учебными заведениями работников научных организаций и научными организациями работников высших учебных заведений на договорной основе для участия в образовательной и (или) научной деятельности;
3) осуществление высшими учебными заведениями и научными организациями совместных научно-образовательных проектов, научных исследований и экспериментальных разработок, а также иных совместных мероприятий на договорной основе;
4) реализация научными организациями образовательных программ послевузовского профессионального образования, а также образовательных программ дополнительного профессионального образования;
5) создание на базе высших учебных заведений научными организациями лабораторий, осуществляющих научную и (или) научно-техническую деятельность, в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;
6) создание высшими учебными заведениями на базе научных организаций кафедр, осуществляющих образовательный процесс, в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В 2000 г. была принята Национальная доктрина образования в Российской Федерации , установившая приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития, обозначила необходимость модернизации российской системы образования. Актуальность модернизации сферы образования определяется насущной потребностью интеграции в мировое образовательное пространство. Модернизация образования - это масштабная программа государства, осуществляемая при активном содействии общества. Она должна привести к достижению нового качества российского образования, которое определяется прежде всего его соответствием актуальным и перспективным запросам современной жизни страны. В «Национальной доктрине развития образования в России» обозначены основные задачи государства в сфере образования. Она включает 43 позиции, отражающие широкое разнообразие частичных управленческих целей и задач. Однако все эти задачи не приведены в единую систему и относятся к различным субъектам внутри государства, принадлежащим как к законодательной, так и исполнительной ветвям власти и к разным уровням государственной власти и управления.
В 2001 году была принята Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года , определяющая основные направления, этапы и меры реализации образовательной политики, обновление содержания образования и совершенствование механизмов контроля за его качеством, обеспечение экономической самостоятельности, перестройка организации педагогической науки, преодоление ее оторванности от запросов современного общества и приведение нормативно-правовой базы сферы образования в соответствие с задачами модернизации.
В 2004 году приняты Приоритетные направления развития образовательной системы Российской Федерации. В соответствии с ними обозначены ключевые позиции развития отечественного образования:
· повышение качества профессионального образования;
· обеспечение доступности качественного общего образования. Необходимость выравнивания стартовых возможностей детей из разных социальных групп и слоев населения свидетельствует о целесообразности создания условий для массового образования детей старшего дошкольного возраста ("предшкольное образование"), для обеспечения доступности дополнительного образования детей, ориентированного на формирование успешности ребенка, развитие его индивидуальных способностей. Профильное обучение главным образом должно быть сориентировано на расширение возможностей выбора учащимися индивидуальных образовательных траекторий;
· развитие современной системы непрерывного профессионального образования. Непрерывное образования должно предоставить каждому человеку институциональную возможность формировать индивидуальную образовательную траекторию и получать ту профессиональную подготовку, которая требуется ему для дальнейшего профессионального, карьерного и личностного роста. Развитие данной системы позволит обеспечить большую восприимчивость образования к внешним запросам, в том числе со стороны рынка труда.
Для развития современной системы непрерывного профессионального образования необходимо:
· обеспечить расширение числа организаций, предоставляющих образовательные услуги в области профессионального образования и подготовки кадров;
· создать условия для распространения общественно-профессиональных механизмов аттестации и аккредитации образовательных программ;
· повысить роль общественных институтов в управлении образованием;
· сформировать общенациональную систему оценки качества образования, получаемого гражданином, и реализуемых образовательных программ;
· создать условия для обеспечения образовательной мобильности обучающихся;
· повышение инвестиционной привлекательности сферы образования;
· переход на принципы подушевого финансирования и формирование эффективного рынка образовательных услуг.
При внедрении нормативно-подушевого финансирования приходится решать одновременно две задачи:
Первая – оптимизировать сеть образовательных учреждений, оптимизировать наполняемость классов с целью повышения эффективности бюджетных расходов. Денег в образовании не так много, чтобы позволить финансировать огромную сеть учреждений с маленьким количеством учащихся. Нужны средства на повышение заработной платы работников образования, на учебные расходы, поскольку от этого зависит качество обучения.
Вторая – не ухудшить финансирование образовательного процесса, сохранить, где это необходимо в силу социально-экономических причин, сеть малочисленных школ (чтобы населенный пункт не «умер», а возможно имел точки роста). Тем более, что в настоящее время принимается много мер по улучшению демографической ситуации (в том числе на селе).
Реализация приоритетных направлений развития системы образования Российской Федерации на основе стратегического партнерства государства, общества и бизнеса позволит создать условия для эффективного включения образования в процессы повышения уровня благосостояния граждан, сохранения социальной стабильности, развития институтов гражданского общества и обеспечения устойчивого социально-экономического развития.
В 2005 году была принятаФедеральная программа развития образования на 2006-2010 годы. Федеральная целевая программа развития образования была принята в целях реализации приоритетных направлений развития образовательной системы Российской Федерации, совершенствования содержания и технологий образования, развития системы обеспечения качества образовательных услуг, повышения эффективности управления и совершенствования экономических механизмов в сфере образования в соответствии с действующим законодательством принята
Она призвана конкретизировать государственную политику в сфере образования на среднесрочный период, и определяет своей главной целью «развитие системы образования в интересах формирования гармонично развитой, социально активной, творческой личности и в качестве одного из факторов экономического и социального прогресса общества на основе провозглашенного Российской Федерацией приоритета образования.
Основные цели и задачи программы конкретизируются в региональных программах, учитывающих социально-экономические, национально-культурные, демографические, экологические и другие параметры региона, области, края и направлены на решение проблем, отнесенных к ведению субъектов Российской Федерации. В рамках модернизации российского общества программа нацеливает развитие системы образования на основе современных достижений науки и практики.
· Приоритетный национальный проект «Образование», инициированный Президентом Российской Федерации в 2005 году , включает направления: «Поддержка и развитие лучших образцов отечественного образования», «Внедрение современных образовательных технологий», «Создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня», «Повышение уровня воспитательной работы в школах» и «Развитие системы профессиональной подготовки в армии».
Национальный проект предусматривает несколько взаимодополняющих подходов. Во-первых, выявление и поддержка «точек роста». Государство стимулирует учреждения и целые регионы, внедряющие инновационные программы и проекты, поощряет лучших учителей, выплачивает премии талантливой молодежи – то есть делает ставку на лидеров и содействует распространению их опыта. Государство поощряет тех, кто может и хочет работать, – это касается и учащихся школ, и студентов вузов, и преподавателей. Поддержку получают наиболее эффективные и востребованные образовательные практики – образцы качественного образования, обеспечивающего прогресс и профессиональный успех.
Во-вторых, ряд направлений проекта нацелен на обеспечение доступности, выравнивание условий получения образования.
Государство заинтересовано в достижении современного качества образования и его всеобщей доступности. Однако государственная политика в области образования должна иметь научное обоснование - лишь в этом случае образование будет в наибольшей степени отвечать потребностям личности, семьи, общества, государства, эффективно использовать бюджетные средства, будет более конкурентноспособным на мировых рынках образовательных услуг.
Теоретическое обоснование функционирования и развития сферы образования России в начале XXI века условно можно назвать Общей теорией функционирования и развития системы образования. Она состоит как минимум из следующих частных теорий: теория педагогики; теория воспитания; социология образования; философия образования; образовательное право; экономика образования; история образования; психология образования; управление образованием.
В целях осуществления скоординированных действий, направленных на развитие образования в стране, Правительство Российской Федерации постановлением от 4 октября 2000 г. № 751 утвердило Национальную доктрину образования в Российской Федерации. Эта доктрина как правовой документ, который придает правовую форму идеям, выработанным частными теориями, еще не заняла предназначенное ей место в государственной политике в сфере образования в силу следующих причин: государственная доктрина должна была стать выражением общей теории функционирования и развития системы образования. Такой результат не был достигнут из-за того, что не были обобщены все частные теории, объясняющие систему образования; доктрине не была придана форма федерального закона; теория образовательного права еще не получила достаточного развития.
Лекция №2
Тема: Образовательное право в российской правовой системе.
Образовательное право и образовательное законодательство, их соотношение.
Образовательное право как отрасль права: понятие, предмет, метод и система.
Образовательное право – как отрасль законодательства.
Систематизация образовательного законодательства. Образовательный кодекс РФ.
Итак, развитие науки и технологий призвано служить решению задач социально-экономического прогресса страны и относится к числу высших приоритетов Российской Федерации.
Базой развития науки и технологий являются:
- научно-технический комплекс, представляющий собой совокупность организаций различной организационно-производственной формы и формы собственности, осуществляющих научную и техническую деятельность и подготовку научных работников, в том числе кадров высшей квалификации;
- фундаментальная наука, имеющая признанные научные достижения мирового уровня, а также развитая система образования;
- важнейшие прикладные исследования и разработки, промышленный потенциал, уникальные производственные технологии, научно-технический задел;
- высококвалифицированные кадры научных работников и специалистов, информационная инфраструктура, материально- техническая и опытно-экспериментальная база;
- опыт концентрации усилий на решении сложных научно- технических и технологических проблем национального развития;
- богатые природные сырьевые ресурсы, развитая транспортная и коммуникационная инфраструктура.
Важнейшими направлениями государственной политики в области развития науки и технологий выступают следующие.
- 1. Развитие фундаментальной науки, важнейших прикладных исследований и разработок.
- 2. Совершенствование государственного регулирования в области развития науки и технологий.
- 3. Формирование национальной инновационной системы.
- 4. Повышение эффективности использования результатов научной и научно-технической деятельности.
- 5. Сохранение и развитие кадрового потенциала научно- технического комплекса.
- 6. Интеграция науки и образования.
- 7. Развитие международного научно-технического сотрудничества.
Приоритетные направления политики Российской Федерации в
области научно-технического развития национальной экономики определяются Стратегией Российской Федерации в области развития науки и инноваций на период до 2010 г. (далее - Стратегия), разработанной в соответствии с решением Правительства Российской Федерации и развивающей положения Основ политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 г. и дальнейшую перспективу, утвержденных Президентом Российской Федерации.
Данная Стратегия призвана комплексно и целенаправленно направлять усилия государства, частного бизнеса и институтов гражданского общества на обеспечение динамичного развития Российской Федерации в области науки и инноваций. Стратегия определяет систему взаимоувязанных по задачам, срокам и ресурсам целевых программ, отдельных проектов и непрограммных мероприятий. В связи с этим выделяются следующие основные задачи:
- создание конкурентоспособного сектора исследований и разработок, включая условия для его расширенного воспроизводства;
- создание эффективной национальной инновационной системы;
- развитие институтов использования и защиты прав интеллектуальной собственности;
- модернизация экономики на основе технологических инноваций.
В Стратегии применительно к каждой задаче предложен комплекс конкретных мер и целевых индикаторов. Остановимся на каждой задаче и перечислим мероприятия, которые, как представляется, являются ключевыми.
Решение первой задачи - создание конкурентоспособного сектора исследований и разработок - прежде всего должно кардинально повысить результативность и конкурентоспособность отечественной фундаментальной и прикладной науки. В Стратегии отмечена особая роль Российской академии наук (РАН), всего академического сообщества в определении приоритетных задач фундаментальных исследований и их результатов.
К основным мероприятиям в данной области относятся концентрация ресурсов на приоритетных направлениях, обеспечивающих реализацию конкурентных преимуществ российского сектора исследований и разработок на мировом рынке; реформирование научных организаций и повышение их капитализации, реструктуризация государственного сектора исследований и разработок; обеспечение интеграции научного и образовательного потенциалов.
Основными результатами реализации данных мер станут увеличение доли внебюджетных средств во внутренних затратах на исследования и разработки; укрепление престижа российской науки, включая приток молодых кадров в научную сферу; рост бюджетной обеспеченности работников в академическом секторе науки.
Вторая задача - создание эффективной инновационной инфраструктуры и развитие малого и среднего предпринимательства в инновационной сфере. Важной представляется реализация мер по созданию благоприятных условий для развития малого инновационного бизнеса и инновационной инфраструктуры, в первую очередь дальнейшее развитие финансовых институтов, обеспечивающих непрерывность финансирования бизнес-проектов на всех стадиях инновационного цикла, в первую очередь «посевных» и венчурных технологических фондов; технологической инфраструктуры, включающей технико-внедренческие зоны, технопарки, инновационно-технологические центры, бизнес- инкубаторы, инжиниринговые центры, центры трансфера технологий и т.п.
Со второй тесным образом связана и третья задача - развитие институтов использования и защиты прав на интеллектуальную собственность. К основным мерам в этой области относятся совершенствование нормативно-правовой базы, в частности нормативного закрепления рационального порядка приобретения прав на результаты научно-технической деятельности, созданные за счет бюджета. Активизация инновационной деятельности и создание цивилизованного рынка объектов интеллектуальной собственности возможны только в том случае, если в нормативные правовые акты различных отраслей будут внесены согласованные системные изменения и дополнения, направленные на стимулирование инновационной деятельности.
Основными результатами решения второй и третьей задач станут повышение патентной активности, капитализация научных результатов; усиление роли малого и среднего бизнеса в сфере науки и инноваций; существенное расширение масштабов деятельности фондов, осуществляющих прямые и венчурные инвестиции в компании высокотехнологичных секторов.
Четвертая задача - модернизация экономики на основе технологических инноваций. С одной стороны, решение данной задачи предполагает технологическую модернизацию отраслей экономики на основе передовых технологий и интеграции с мировыми технологическими комплексами в интересах обеспечения глобальной конкурентоспособности и формирования в перспективе рынка инноваций для российского сектора исследований и разработок. Ускоренная модернизация отраслей - императив, необходимо содействовать всем ее формам: развитию корпоративных НИОКР; импорту передовых технологий; заказам российскому специализированному сектору исследований и разработок, прежде всего в рамках частно-государственного партнерства. Необходимо доводить до потенциального потребителя информацию о проводимых исследовательских работах госсектора науки, содействовать участию бизнеса в выборе технологических приоритетов, разрабатывать меры технического регулирования, политику долгосрочных контрактов в рамках государственных закупок, включая оборонный заказ, координировать планы технологической модернизации государственных корпораций.
Важнейшее направление - стимулирование спроса в предпринимательском секторе на инновации. Отнесение на себестоимость расходов корпораций на НИОКР - одна из мер стимулирования. Дальнейшее развитие налоговых инструментов стимулирования инновационной деятельности, в том числе на основе передового зарубежного опыта, является принципиально важным для развития этого направления инновационной деятельности.
С другой стороны, решение задачи модернизации экономики на основе технологических инноваций предусматривает формирование и реализацию национальных приоритетов технологического развития в рамках отраслевых целевых программ технологического профиля. Здесь актуальны ориентация на рынок; развитая система частно-государственного партнерства; поддержка региональных инновационных кластеров.
Предложения Стратегии базируются на объемах финансирования исследований и разработок гражданского назначения, определяемых на совместных заседаниях Совета Безопасности Российской Федерации, Президиума Государственного Совета Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по науке и высоким технологиям, и предусматривают необходимые расходы на поддержку инновационной инфраструктуры.
Основными принципами финансирования реализации Стратегии являются опережающий рост бюджетных расходов на фундаментальные исследования как безусловное обязательство государства и развитие ключевых элементов инновационной инфраструктуры. В отношении прикладных разработок в целом, при учете всех источников финансирования мероприятий Стратегии, значительная доля средств придется на реализацию национальных приоритетов технологического развития.
Соответствующие мероприятия и соответствующие ресурсы определены в Стратегии на период до 2010 г., но эффекты от реализации Стратегии носят более долгосрочный характер, и поэтому в Стратегии содержатся оценки на период до 2015 г. Важнейшими условиями реализации стратегических приоритетов являются, во- первых, устойчивый рост внутренних затрат на исследования и разработки в случае реализации Стратегии с увеличением доли внебюджетных средств в этих затратах и доли сектора высшего образования; во-вторых, обеспечение притока молодых кадров в сферу науки, рост доли публикаций российских авторов в ведущих научных журналах; в-третьих, динамичный рост удельного веса организаций, осуществляющих технологические инновации, а также рост доли инновационной промышленной продукции в общем объеме ее продаж. При этом ожидается получение по этим показателям значений, которые характерны для зарубежных стран с развитыми инновационными системами.
Предложенный в Стратегии подход к решению системной проблемы развития национальных науки и технологий позволит:
- 1) создать базис для устойчивого экономического роста в средне- и долгосрочной перспективе;
- 2) создать условия для роста во всех отраслях экономики, использующих результаты интеллектуальной деятельности;
- 3) продемонстрировать на примере конкретных проектов и программ возможности национальной экономики, основанной на знаниях;
- 4) повысить качество «человеческого капитала».
Государственная научно-техническая политика
Государственная научно-техническая политика - составная часть социально-экономической политики, которая выражает отношение государства к научной и научно-технической деятельности, определяет цели, направления, формы деятельности органов государственной власти в области науки, техники и реализации достижений науки и техники.
Научно-техническая политика стала важным элементом внутренней и внешней политики государства. В странах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в которую входит большинство развитых капиталистических стран, в целях выработки научно-технической стратегии проводятся обследования практики организации НИОКР.
Целями научно-технической политики являются: государственная поддержка национальной науки; стимулирование развития ее приоритетных направлений, имеющих общенациональное значение; обеспечение условий для внедрения и эффективного использования научных достижений в сфере производства.
Конечной целью научно-технической политики является обеспечение экономического роста и конкурентоспособности страны на мировом рынке, решение социальных проблем, обеспечение экономической безопасности.
Степень и формы государственного вмешательства в развитие науки, прикладного ее использования зависят от многих факторов: стадии экономического развития; социально-экономических внутренних и внешних условий экономической политики, проводимой правительством в целом.
Отдельные проявления государственного регулирования научно-технического развития наблюдались еще в XIX веке, когда правительства развитых стран законодательно защищали свою науку, помогали университетам в проведении научных исследований, заботились о росте научных кадров. В современных условиях, когда углубляется международное разделение труда, происходит интернационализация хозяйственной жизни и в то же время - усиление конкурентной борьбы между странами, проблема развития национального научно-технического потенциала выходит на первый план. И государственная поддержка в сфере НИОКР становится одним из решающих факторов его развития.
По мнению американских экспертов, без соответствующей государственной поддержки научной сферы в XXI веке экономическая безопасность страны может подвергнуться серьезным испытаниям в таких областях, как вычислительная техника особо высокой мощности, биотехнология и генная инженерия, новые виды вооружений.
В рамках интеграционных союзов начинает разрабатываться межгосударственная научно-техническая политика. Характерной является политика ЕС в области фундаментальных исследований, прикладных разработок, в частности технической стандартизации, технологий, информации и т.д.
Государственная научно-техническая политика может выступать как:
Активная, умеренная или пассивная;
Сдержанная, дающая простор рыночным процессам;
Протекционистская по отношению к отечественному научному комплексу или предельно открытая для зарубежной науки и техники;
С опорой на собственный научный потенциал или на заимствование иностранных идей и технологий;
Высокоселективная или фронтальная, всеохватывающая;
С выраженным приоритетом фундаментальных и стратегических прикладных исследований или с приоритетом прикладных НИОКР и внедренческих работ.
Реальная государственная научно-техническая политика сочетает указанные альтернативные формы в зависимости от складывающейся ситуации, фактического состояния экономики и активности научного сообщества .
Примером высокоэффективной научно-технической политики могут служить меры принятые правительством Японии для восстановления экономики после второй мировой войны.
Развитие науки и техники своими силами требовало колоссальных затрат и, главное, многих лет, что грозило серьезным экономическим отставанием. За 30 лет, с 1949 г. Япония приобрела, в общей сложности 34 тыс. лицензий и патентов у западных коллег, которые были творчески доработаны японцами и, что самое главное, быстро внедрены в производство.
В результате создание научно-технического потенциала обошлось Японии всего в 78 млрд. долларов, причем ученые уложились в кратчайшие сроки. Эффективность такой стратегии оценивается от 400% - в целом, до 1800% - в отдельных отраслях .
На сегодняшний день, наука Японии занимает передовые позиции в области новых технологий. Учтя опыт прошлого, страна использует большинство своих разработок для улучшения качества жизни людей и защиты окружающей среды. Создаются и совершенствуются новые, экологически чистые двигатели для автомобилей, роботы и эффективные медикаменты, облегчающие жизнь недееспособных граждан, экономятся и повторно используются энергоносители и ценные металлы.
Необходимость государственного регулирования науки связана с особенностями научного «производства» и его продукции. В их числе - непредсказуемость экономических результатов научных исследований, сложность получения прибыли даже от коммерчески эффективных проектов при существующих системах защиты авторских прав. Главное же рынок не способен обеспечить адекватное вложение ресурсов в науку - так называемый «провал рынка». Главная задача государства в такой ситуации - разработка и реализация мер для компенсации «рыночного провала», уменьшения риска, связанного с проведением научных исследований и другими фактами инновационного процесса.
На практике реализуются три основные схемы преодоления отмеченной «слабости» рыночного механизма:
Прямое участие государства в производстве знаний путем организации крупных лабораторий, находящихся на бюджетном финансировании и бесплатно предоставляющих полученные результаты широкому кругу потенциальных пользователей. Обычно такие лаборатории заняты решением проблем обороны, энергетики, здравоохранения, сельского хозяйства. Разновидностью данной формы участия можно считать финансирование государством исследований в лабораториях или научных центрах частного сектора в случае выполнения ими государственного заказа (как правило, на производство систем вооружений или космической техники).
Предоставление безвозмездных субсидий на проведение фундаментальных научных исследований ученым, находящимся вне государственных лабораторий (в основном в университетах). Условием получения субсидий является полная отчетность о ходе исследований, открытая публикация полученных результатов, т.е. отказ от особых прав на полученное знание.
Предоставление налоговых льгот или субсидий частному бизнесу, вкладывающему средства в научные разработки.
В первых двух случаях объем, и структура расходов на науку являются непосредственным результатом государственной политики, в третьем - экономическая ответственность за развитие науки, их масштабы и приоритеты полностью лежит на компаниях частного сектора и государство прямо не претендует на эти результаты .
Использование средств госбюджета - главный финансовый инструмент научно-технической политики развитых стран. За счет госбюджета практически полностью финансируется фундаментальная наука в университетах, исследования оборонного характера и по контрактам в частном секторе, а также создание наиболее сложных и дорогостоящих экспериментальных установок «большой науки» (ускорители, телескопы, космические станции и т.д.).
Доля затрат на науку в общей сумме бюджетных расходов в последние 20 лет довольно стабильна: 6-7% в США, 4-5% во Франции, Германии, Великобритании, Италии, 3-3,5% в Японии .
Основными получателями бюджетных средств могут быть не только государственные лаборатории или университеты, что характерно для Японии, Германии, Канады, но и компании частного сектора, как это имеет место в США.
Взаимодействие частного и государственного секторов, перелив средств из бюджета в корпорации обеспечены рядом организационных механизмов, в разработке и реализации которых участвуют законодательная и исполнительная ветви власти, аппараты министерств, агентств и специальных ведомств. Основной инструмент размещения госзаказа на научно-исследовательские работы, являющиеся обычно составной частью федеральных программ - контракты и проекты. Оба эти инструмента в США, например, являются частью федеральной контрактной системы.
Федеральная контрактная система выполняет функцию главного инструмента организации и управления государственным рынком товаров и услуг, регулируя хозяйственную деятельность более 22 тыс. различных органов государства или его представителей, выступающих заказчиками этих товаров и услуг. Именно через этот экономико-хозяйственный, предельно конкурентный механизм американское государство оказывает решающее воздействие на регулирование экономики, ускорение темпов НТП и обновление основных средств корпораций - государственных подрядчиков, на государственную поддержку НИОКР и подготовку кадров, формирование равномерной «географии» промышленного, военно-технического и научно-технического потенциала и проведения единой патентно-лицензионной политики государства.
Повышение эффективности использования бюджетных средств идет по разным направлениям. Одним из них, популярным во многих развитых странах, является перераспределение научного бюджета в пользу мелких инновационных компаний. Исторически сложившаяся концентрация бюджетных средств в ограниченном круге крупных корпораций рассматривается как фактор торможения НТП.
Налоговое стимулирование как вид государственной поддержки науки используется относительно недавно. Повышение удельного веса льгот, обеспечивающих благоприятный инновационный климат, является общей тенденцией. Главное преимущество налоговой поддержки состоит в том, что льготы предоставляются не авансом, а в качестве поощрения за реальную инновацию.
Главный принцип западной системы состоит в том, что налоговые льготы предоставляются не научным организациям, а предприятиям и инвесторам. Льготы плюс конкуренция обеспечивают высокий спрос на исследования и инновации. Регулярный пересмотр льгот позволяет государству целенаправленно стимулировать инновационную активность в приоритетных отраслях, влиять не только на структуру и численность научных и инновационных организаций, но главное - на структуру производства .
Важное значение для разработки и осуществления эффективной государственной научно-технической политики имеет теория цикличности экономического развития, включающая теорию цикличности технологических переворотов, разрабатываемую многими отечественными и зарубежными специалистами. В современной обстановке среди целостной совокупности факторов экономическая наука выделяет инновационные факторы (новая техника, новые материалы, новые технологии, новая организация производства и труда, новая мотивация). Их наиболее полное и эффективное использование позволяет хозяйственной системе достигать максимального совокупного результата.
Данные факторы проявляют наибольшие преобразующие возможности, когда они используются в хозяйственной системе любого уровня в определенном соотношении и их действие подкрепляется другими факторами (инвестиционный, интеллектуальный, предпринимательский и кадровый ресурсы, инновационный менеджмент, нормативно-правовая база и т.д.). Анализ различных состояний результатов научно-технической деятельности показывает, что все они могут быть подразделены по основным фазам научно-воспроизводственного цикла .
В последнее время в ведущих индустриально развитых странах активно формируется новая научно-техническая (или технологическая) политика, включающая согласованный комплекс действий со стороны государства, частного бизнеса и системы образования по совершенствованию механизма и ускорению темпов разработки и распространения критических технологий как основы экономической и национальной безопасности.
Наиболее характерными чертами этой политики являются:
Усиление государственного регулирования НИОКР в области критических технологий и создания в этой связи единых министерств, координирующих вопросы развития науки, промышленности и внешней торговли с целью более тесной увязки научно-технического и промышленного развития;
Разработка общих технологических принципов критических технологий как ключевого в современных условиях этапа инновационного процесса;
Стабильное или возрастающее государственное финансирование фундаментальных исследований как основы долгосрочного технологического и экономического развития. Приоритетное финансирование направлений, определяющих развитие критических технологий;
Переход к все более равномерному распределению научно-исследовательских учреждений по всей территории страны с целью содействия региональному экономическому развитию и широкому распространению критических технологий. Использование при этом таких организационных форм, как технополисы, научные парки и др.;
Ориентация системы военных НИОКР на разработку технологий «двойного применения». Замена военных стандартов на стандарты «двойного применения», используемые при создании как военной, так и гражданской продукции;
Совершенствование системы обучения с целью удовлетворения потребностей промышленности в квалифицированных инженерных и технических кадрах.
Важным направлением научно-технической политики является меры, направленные на стимулирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) .
Таким образом, можно сделать вывод что научно-техническая политика является составной частью политики государства, необходимая для реализации проектов по регулированию и развитию научной деятельности государства. Существуют три основных механизма воздействия государства на науку: прямое участие в создании научных знаний, финансирование научной деятельности, налоговые льготы.
Анализ механизмов научно-технической политики стран Запада не позволяет сделать однозначных выводов о том, практика какой из них является наиболее эффективной. Каждое государство, используя набор инструментов, решает свои, нередко уникальные задачи, спектр которых очень широк - от укрепления оборонной мощи страны до повышения конкурентоспособности отдельных отраслей. Общим же является поиск рационального сочетания бюджетных субсидий и налоговых льгот.
Обобщая вышесказанное в первой главе можно определить сущность науки и научной деятельности в государстве. Наука важная составляющая развития общества и экономики государства, ее развитие напрямую влияет на развитие производства, способствуя экономическому росту в стране. Являясь производительной силой общества, наука формирует технологические уклады, которые составляют совокупность технологий, характерных для определенного уровня развития производства. Изменение технологических укладов происходит циклически, при изменении уровня развития технологий, этот фактор определяет цикличность экономики в долгосрочном аспекте.
Совокупность средств производства и использования новых знаний формирует национальный научный потенциал. Эффективность функционирования научного потенциала определяет качество научной деятельности в государстве. Само государство воздействует на науку в стране посредством научно-технической политики. Данная политика государства крайне важна для развития национальной экономики.
Государство имеет комплекс различных мер по регулированию научного потенциала, но основными являются бюджетная и налоговая политика в сфере науки.
Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу
(утв. Президентом РФ 30 марта 2002 г. N Пр-576)
Общие положения
1. Основы политики Российской Федерации в области развития науки и технологий на период до 2010 года и дальнейшую перспективу (далее именуются - Основы) определяют важнейшие направления государственной политики в области развития науки и технологий, цель, задачи и пути их реализации, а также систему экономических и иных мер, стимулирующих научную и научно-техническую деятельность.
3. Реализация Основ направлена на обеспечение стратегических национальных приоритетов Российской Федерации, к которым относятся: повышение качества жизни населения, достижение экономического роста, развитие фундаментальной науки, образования, культуры, обеспечение обороны и безопасности страны.
4. Основы формируются и реализуются с учетом обеспечения федеральных интересов и интересов субъектов Российской Федерации.
I. Цель и задачи государственной политики в области развития науки и технологий
5. Развитие науки и технологий служит решению задач социально-экономического прогресса страны и относится к числу высших приоритетов Российской Федерации.
6. Базой развития науки и технологий являются:
1) научно-технический комплекс, представляющий собой совокупность организаций различной организационно-правовой формы и формы собственности, осуществляющих научную, научно-техническую деятельность и подготовку научных работников, в том числе кадров высшей квалификации;
2) фундаментальная наука, имеющая признанные научные школы и достижения мирового уровня, а также развитая система высшего образования;
3) важнейшие прикладные исследования и разработки, промышленный потенциал, уникальные производственные и иные технологии, научно-технический задел:
4) высококвалифицированные кадры научных работников и специалистов, информационная инфраструктура, материально-техническая и опытно-экспериментальная база;
5) опыт концентрации усилий на решении сложных научно-технических и технологических проблем национального масштаба;
6) богатые природные сырьевые ресурсы, развитая транспортная и коммуникационная инфраструктура.
7. Целью государственной политики в области развития науки и технологий является переход к инновационному пути развития страны на основе избранных приоритетов.
8. Для достижения цели государственной политики в области развития науки и технологий должны быть решены следующие основные задачи:
1) создание организационных и экономических механизмов для повышения востребованности инноваций отечественным производством, обеспечения опережающего развития фундаментальной науки, важнейших прикладных исследований и разработок;
2) совершенствование нормативно-правовой базы научной, научно-технической и инновационной деятельности;
3) адаптация научно-технического комплекса к условиям рыночной экономики, обеспечение взаимодействия государственного и частного капитала в целях развития науки, технологий и техники;
4) рациональное сочетание государственного регулирования и рыночных механизмов, мер прямого и косвенного стимулирования научной, научно-технической и инновационной деятельности при реализации приоритетных направлений развития науки, технологий и техники:
5) совершенствование системы подготовки научных и инженерных кадров высшей квалификации в области науки и технологий;
6) поддержка научных исследований и экспериментальных разработок в приоритетных направлениях развития науки, технологий и техники с учетом мировых тенденций в этой сфере;
7) укрепление научно-исследовательского сектора Высшей школы;
8) активизация деятельности по передаче знаний и технологий между оборонным и гражданским секторами экономики, развитие технологий двойного применения и расширение их использования;
9) ускоренная реализация научных и научно-технических достижений, способствующих предотвращению возникновения военных конфликтов, техногенных и экологических катастроф и снижению ущерба от них;
10) разработка и модернизация вооружения, военной и специальной техники, содействие развитию оборонно-промышленного комплекса;
11) совершенствование технических средств, форм и способов борьбы с терроризмом, в том числе с международным.
II. Важнейшие направления государственной политики в области развития науки и технологий, пути их реализации
9. Важнейшими направлениями государственной политики в области развития науки и технологий являются:
Развитие фундаментальной науки, важнейших прикладных исследований и разработок
10. Фундаментальная наука является одной из стратегических составляющих развития общества. Результаты фундаментальных исследований, важнейших прикладных исследований и разработок служат основой экономического роста государства, его устойчивого развития, являются фактором, определяющим место России в современном мире.
11. Приоритетные направления развития фундаментальных исследований определяются научным сообществом исходя из национальных интересов России и с учетом мировых тенденций развития науки, технологий и техники.
12. Важнейшие прикладные исследования и разработки ведутся по приоритетным направлениям развития науки, технологий и техники; они должны быть нацелены на решение комплексных научно-технических и технологических проблем и ориентированы на конечный результат, способный стать инновационным продуктом.
13. Основными задачами развития фундаментальной науки и важнейших прикладных исследований и разработок являются:
1) разработка мер первоочередной государственной поддержки фундаментальных исследований, способных обеспечить технологические прорывы и формирование последующих технологических укладов;
2) проведение прогнозных исследований по определению перспективных направлений научно-технического и технологического развития, оценке последствий принимаемых управленческих решений;
3) повышение роли социальных и гуманитарных исследований;
4) сохранение и поддержка научных и научно-технических школ, обеспечение преемственности научных знаний;
5) содействие развитию научных исследований и экспериментальных разработок военно-прикладной направленности для выявления и предотвращения военных угроз, создания качественно новых видов вооружения, военной и специальной техники, совершенствования форм и способов ведения вооруженной борьбы;
6) развитие исследовательской, конструкторской, опытно-экспериментальной базы научного приборостроения;
7) создание и ресурсное обеспечение уникальных научных установок, сети центров коллективного пользования уникальным научным и экспериментальным оборудованием, в том числе на основе лизинга;
8) совершенствование информационной и информационно-телекоммуникационной инфраструктуры в области науки, образования и технологий, развитие унифицированной системы кодификации научных знаний и технологий, системы научно-технической и военно-технической информации.
Совершенствование государственного регулирования в области развития науки и технологий
14. Государственная политика в области развития науки и технологий исходит из необходимости формирования и реализации:
1) важнейших инновационных проектов государственного значения, на исполнении которых концентрируются ресурсы и которые обеспечиваются государственной поддержкой (далее именуются - важнейшие инновационные проекты государственного значения);
2) приоритетных направлений развития науки, технологий и техники как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации;
3) перечней критических технологий федерального, регионального и отраслевого значения.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.